吉尔吉斯斯坦政治和法律研究中心于2023年7月发表了一份题为“中亚最新水协议相关概念问题”的分析报告，其中介绍了吉尔吉斯斯坦该采取哪些措施。
中亚水管理问题的重要性有若干因素影响，其中最明显的包括：
1.资源相互依存该区域的各国依靠流经其领土的河流提供水源，其中两个国家位于上游（“上游”国家包括吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦），其余国家位于下游（“下游”国家包括哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和土库曼斯坦）。因此，就水资源的管理达成协议是一个关键因素，即理论上确保在各国之间能够公平和可持续地分配水资源；
2.经济发展农业是中亚经济体的主要部门之一，需要大量用水。水利用协议将会优化资源利用，提高本区域的农业生产力；
3.环境可持续性中亚的河流是为动植物和人类提供生存环境的关键生态资源。地区间水资源利用的不平衡可能导致水位下降、水生物种灭绝、土壤退化等环境问题；
4.政治稳定特别是在资源日益有限的情况下，水资源可能成为国家间局势紧张甚至冲突的根源。 针对中亚水争端的潜在风险和解决办法在吉尔吉斯斯坦的相关领域已经进行了长期的考虑和讨论。本文的分析材料还特别提到了用水主体的快速增长，例如阿富汗在用水领域活动的增加。
从地理位置而言，阿富汗也属于中亚国家，与水有关的问题和项目最近在阿富汗受到了广泛讨论。之前由于该国持续数十年的战争，水问题在该国境内一直很少有人关注。特别是修建库什特帕大型运河的项目，阿姆河沿岸国家的用水情况可能会因此发生巨大变化。
阿富汗还计划修建达什蒂朱姆水电站，该水利系统将会汇集潘杰河夏季的大部分水量。显然，这些项目的实施将极大地改变下游地区乌兹别克斯坦和土库曼斯坦的用水状况。与此同时还应特别要注意的是，与上述中亚国家不同，阿富汗尚未加入该区域国家的任何水资源协议，因此在具体实践中可以任意作为。
然而，即使中亚国家之间存在现有的一些协议，但也并不能让大多人满意。下游地区国家认为，对该区域供应的水量不足，而且往往不是在他们需要的时节供应；而上游地区国家则认为，在他们的领土内产生的可利用水量太少。此外，由于全球气候变化，上游国家甚至在作物生长季节也出现了缺水问题。
上下游国家的冲突在哈萨克斯坦希望改变与吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦关于使用锡尔河流域资源的现有协议上的体现尤其明显。哈萨克斯坦在其2023~2029年水资源管理方案中提到了这一点。
同时，上游国家在许多方面对现有的水资源协议并不满意。河流的发源国认为，下游国家获得的水量比它们多得多，而建造和维护水利设施的财政负担目前却主要由上游国家来承担。
因此，中亚多年来一直存在着上下游国家均对现状不满的情况。
但是，还是有希望能找到互惠互利的办法来解决水资源问题，因为任何协议都是一系列各方相互妥协的结果。与此同时，每个国家也都在努力实现自身利益的最大化。
此外，水资源的争端只能按照现有的国际经验和国际法律框架得到部分解决。在更大程度上，此类争端与政治争端一样，都是按照一个简单而有效的公式来解决的——与强者谈判，不与弱者交谈，甚至可以剥夺后者的权力和资源。 例如，多年来中国和哈萨克斯坦之间跨界河流的水分配情况就证明了这一点。伊犁河和额尔齐斯河这两条大河从中国流向哈萨克斯坦。每年中国在这两条河流的取水量都在增加，而哈方对此却无能为力。在多次的双边谈判中，哈萨克斯坦都尽量不提出这些问题，显然是认为自身对中方的提议没有足够的影响力。此外，几十年来，哈萨克斯坦一直无法对两条河流上游的取水量采取强制性限制措施，而中国则干脆拒绝签署联合国《跨界水域公约》。 解决争端——是采取武装冲突还是依靠软实力 近年来，关于水源争端可能导致武装冲突甚至战争的流言越来越多。许多政治家、专家和国际官员已经谈到或可能正在谈论这一点，而不幸的是，这些担忧是有历史事实作为依据的。
一个众所周知的例子是以色列、约旦和巴勒斯坦之间的冲突。当时该地区各国无法就水资源的使用达成协议。每个国家都只考虑己方的利益，因而在水资源的分配问题上迟迟没有达成彼此都满意的协议。
以色列成立了国家水务公司，从约旦河引水到该国南部地区。相对应的，叙利亚和约旦于1964年开始修建水坝，以改变耶尔穆克河和班尼亚斯河的河道。以色列毁掉大坝，并占领了戈兰高地、约旦河西岸和加沙地带，从而大大加强了对该地区水资源的控制。尽管如此，约旦还是完成了一个大型水坝项目，实现了对耶尔穆克以南约旦河东部支流水流的阻断，并建立了自己的配水系统。
然而，尽管有此先例，国际中仅仅因水而引发的军事冲突仍是极为罕见的。此外，许多专家认为，水资源本身往往不是武装冲突的唯一原因。的确，因水资源而引发的紧张局势时有发生，但由于水的重要性以及仅靠武装手段解决问题而造成的极端局面，各方最终意识到，与其将问题引向武装冲突，不如和平地用协议解决争端。
即使在局势一直非常紧张的中东地区，因水而引发的武装冲突也只有一次，各国都进行了较复杂但和平的谈判。 例如，越战期间的冲突各方（并不是仅因水而爆发冲突）仍继续就湄公河流域的水资源分配进行了谈判。印度和巴基斯坦之间的水利协议甚至在两国非常紧张的关系中起到了极为重要的威慑作用。
埃塞俄比亚、苏丹和埃及之间的水资源分配争端广为人知。尼罗河80%以上的水量来自上游的埃塞俄比亚地区，但埃塞俄比亚使用的水量却不超过这条水源的2%，而下游的苏丹和埃及更大程度上才是尼罗河水量的主要消耗者。
1959年，埃及和苏丹签订了一项协议，埃塞俄比亚认为该协议完全无视了本国利益。针对埃塞俄比亚提出的应重新谈判该协议的要求，下游国家的反应始终是消极的。例如，在20世纪70年代，埃及总统萨达特曾威胁说，如果有人侵占尼罗河水资源，埃及将发动战争。战争虽然没有爆发，但时至今日局势依然紧张。战争可能不会爆发，但下游国家给上游国家的造成水资源压力将继续存在，且将持续以软性压力（经济-政治）的形式存在，而不是硬性的（军事）。
利用软实力解决水资源问题的做法更为普遍，实践证明向上游国家施加压力的“软方法”往往更为有效。
中亚各国之间下游国家和上游国家的争端并非只存在在此地区。
几乎在世界各地都有类似的情况，位于下游的国家其地理位置更有利于农业和工业的发展，与上游山区国家相比，下游国家往往占据天时地利，更加富裕，领土面积也更大。
下游国家往往利用其拥有的财富和在国际舞台上的影响力，阻止上游国家修建大坝，同时比上游国家更大程度地利用水资源。为此，他们采取各种措施：利用国际组织、经济封锁、交通封锁、向上游国家的官员行贿等等。
由于跨界河流和水域问题始终是两个或两个以上国家之间的争端，因此在这一领域建立起有效的法律框架极为重要。当然，上游国家和下游国家对此往往有不同的解释。
关于跨界河流的水量分配理论和国际法律框架 值得注意的是，现今没有任何国际公约能够完全强制上游国家与下游国家协调其所有水资源的条款。此外，国际社会对如何利用跨界河流水资源时至今日也没有达成统一共识。
良好的法律知识和能力因此就成为了成功制定水资源政策的重要组成部分。 由于邻国之间的水资源分配问题极为重要，故而在这个问题上有几种相对成熟的理论（概念）： 领土主权理论（Territorial sovereignty） 根据这一理论，因为国家对其领土拥有完全的控制权，可以对流经其领土的水资源任意利用开发。这一理论也被称为哈蒙理论，它曾以美国司法部长的名字命名，该司法部长曾就格兰德河水域的分配问题发表过意见。显然，这一理论最适合的是上游国家，而下游国家则在用各种各样的方法地挑战这一理论。
领土完整理论（Territorial integrity） 这一理论与上述理论完全相对。它指出，下游国家完全有权获得必要数量和质量的水资源，如果上游国家没有获得所需的水量，它们可以采取措施抗议上游国家。这一理论得到了下游国家的广泛拥护，而相对的上游国家则拒绝接受此理论。
公平利用理论（Equitable utilization） 第三种理论是公平利用水资源，此理论旨在调和矛盾双方。目前在专家和国际社会中这种方法得到广泛的采用。该理论主张各国之间在使用跨境河流的水资源时实现相对公平的平均状态。
公平用水论并不意味着每个国家都拥有平等的权利，而是指水资源沿岸的所有国家都拥有部分主权来利用水资源，同时也应根据多种因素合理平衡各方利益。公平利用水资源的理论得到了许多国家的大力支持，并且已经体现在一些法律文书当中，其中就包括1997年商定的《联合国国际河流非航行使用法公约》。
各国如何看待中亚各国之间存在的问题 该地区90%的水资源集中在塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦境内，而最大的用水国是哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦。由于利益、产业规模和经济结构的不同，上游国家和下游国家在评估资源（不仅仅是水资源）状况时分别采用了不同的方法。
上游国家的观点：
- 国家对其全部领土拥有主权，有权按照本国的意愿管理使用所有自然资源，包括河流的水资源；
- 水是一种商品。因此从这一角度来看，使用水资源时应该为其支付合理的价格，而不是免费获得；
- 目前，上游国家几乎独自承担了修建和维护水利工程的全部费用，而同样在使用河流的水资源的这些下游国家也必须承担部分水利工程的费用；
- 由于需要在上游国家领土内修建水坝等设施，这些国家的大片土地被水淹没。导致此地区的牧场、土地和村庄等的价值都不能得到充分利用，上游国家被迫失去了这部分利益，因此下游国家必须补偿这些损失；
- 如果下游国家希望上游国家只维持土壤和作物灌溉模式下使用水资源，则应向上游国家提供适量的煤炭、石油产品、天然气和其他资源作为补偿；
- 下游国家存在用水不合理的情况，应大力改善灌溉系统，大幅度减少水资源的浪费。
下游国家的观点：
- 跨境河流的资源利用应同时满足所有流经国家的需求；
- 不能将水等同于像石油或天然气那样的商品，因为人们 可以没有石油，但水作为生命必需品不能缺失。水是上帝的恩赐，任何人都无权将其作为交易的砝码；
- 下游国家人口密度更大，因此相对于上游国家其用水量应该更高；
- 上游国家使用水电的效率低，但用水量超过了其应有的份额。
国际法中水资源相关的原则 如上所述，公平利用水资源的理论得到了各国的广泛支持。近年来通过的所有国际公约都以这些原则为基础。
自20世纪60年代以来，国际社会一直在努力将新出现的一些国际惯例以法律文书的形式呈现出来。1966年，国际法协会通过了《赫尔辛基河流和国际湖泊使用规则》。1997年，联合国大会批准了《联合国国际河流非航行使用法公约》。 2004年，国际法协会决定修订1966年的《赫尔辛基规则》，并通过了《柏林水资源利用规则》。这是在多种水资源争端的大背景下，对大多数国家能够接受的环境现代惯例的一次整合。并且如前所述，第三种的公平用水理论在以上国家达成协议时被积极采纳。
司法判例
现代世界水资源冲突的漫长历史不仅有依据公约和法律，还借鉴了司法判例，它们在形成所谓的习惯法方面发挥着重要作用。
一些国际法庭的判决在国际上广为人知，如1957年西班牙诉法国的拉努湖案（1957 Lac Lanoux, Spain v. France）。在该案中，国际仲裁法庭作出判决，支持法国可以在未征得下游国家任何正式同意的情况下拥有管理其领土内水域的权利。即以领土主权理论为依据。
加布奇科沃—大毛罗斯大坝项目（1997 Gabchikovo-Nagymaros Dam Project, Hungary v. Slovakia匈牙利诉斯洛伐克）也是一个著名的案例。该案中法院下令恢复共同管理水力结构和水资源的制度。由此可见法官是依据的“公平用水原则”。
正如我们所看到的，法院对案例的判决可以是不同的，因为往往会考虑到不同的行为规范，甚至是基于不同的理论方法，而这些又取决于其环境、经济、社会、政治和其他领域的具体情况。
公平用水的具体含义
上文已经指出，公平用水的概念（理论）每年都有越来越多的拥护者，对各方（包括上游国家和下游国家）来说都是最具吸引力的。但却仍存在一个 并且是最重要的问题——究竟什么才算公平用水？ 在这个含义的理解上国际间面临着同样的问题——不同国家对公平的理解各不相同。与此同时，国际法在这方面也没有提供详细可靠的答案。《联合国公约》（第6条）仅仅指出，公平用水应考虑以下问题：
a) 地理、水文、水文、气候、生态和其他自然因素；
b) 各国的社会和经济需求；
c) 水动脉沿线国家人口的耗水程度；
d) 一些国家用水对其他国家的影响；
e) 现有的和潜在的水资源利用情况；
f) 与所使用的水资源有关的节约和保护举措的发展情况， 以及所采取措施的成本；
g) 在资源利用方面是否存在有同比价值的替代品。
事实上，考虑这些因素对解决水资源的争端有很大帮助，但仍不能靠这些提供一个明确的答案：水资源应分配给谁、分配多少以及何时分配。除此之外，也没有一个明确的标准来评估水资源利用的公平性。
国际法只规定了一项关键要求——水应当满足人们的饮用和卫生需求。人们必须有足够的饮用水和生活用水，这样他们才不会生病，更不会因缺水而死亡。除此之外，国际法并不无条件地要求任何更多的东西。
中亚地区总体上就饮用水而言并不存在太大的争端。该地区有足够的饮用水和卫生用水。中亚地区的水资源在上游国家主要用于能源生产和灌溉，在下游国家则主要用于灌溉。
因此，可以说国际法提供了重要的原则说明，但是并没有给出明确的解决方案。还有一些国际司法先例对未来可能发生的诉讼很重要，然而这些案例实际上也是模棱两可的。
因此，当上下游国家以不同的方式解释和实践跨界河流水域的使用和管理时，理论上可以说没有一方违反法律，但实际上每个国家都在按照自己的方式行事。也就是说，在某种程度上我们可以认为在解决水资源争端时，国际法和习惯法不是为国家及其政府而存在，而是为法官而存在。正因如此，如果争端被提交到其负责的法庭，法官们将考虑到上述一些长远且复杂的因素从而做出裁决。 各国也有可能会根据其他原则采取行动。当然，他们会先考虑国际法和国际惯例，但主要依靠的还是“武力”。这里的“武力”不是指军事力量（这一点十分重要），而是经济和政治论据的力量，这些国家将努力稳步增强这种力量。
因此，指望中亚地区的上游和下游国家的立场会在不久的将来突然趋于一致，进而轻易地就资源共享问题达成令所有人都满意的协议实在是有些异想天开。恰恰相反，双方在解决问题的方法上存在的分歧反而会加剧，想要成功达成相关协议会是艰巨而漫长的一个过程。加之在气候变化和该地区水道迅速枯竭的现实背景，这一进程只会更为艰难。
虽然没有充分的理由说仅因水资源的争端就会导致中亚地区爆发武装冲突，但此地区确实存在着经济和政治紧张局势。预计中亚地区各国将会利用其拥有的全部的软压力手段施压。
上游国家会继续努力修建大坝和水电站，因为这些工程越早启用，在与邻国进行协议的谈判时他们就拥有越多有利的筹码。下游国家则将直接或间接地千方百计拖延或制裁上游国家的大坝项目。为达成目的，他们可以采取切断天然气和石油供应、封锁边境、交通封锁或向第三方国家施压以阻止其投资上游国家的水电项目、导致其政治局面混乱等等手段。
同理上游国家也可以为达成己方目的而使用上述的部分手段。
尽管各方都心知肚明，中亚地区各国早已到了就水资源利用问题达成全面有效协议的时候，但利益相关的各国仍在试图为自己谋取更多的利益。
在达成这些协议时会直观反映出各方的力量对比，每个国家都将竭尽所能多地拥有重要砝码。但问题是中亚国家都会利用哪些理论和法律法条来应对谈判。 简要结论 目前可以说“水资源属于所有人”的观念在中亚地区仍然占主流，但同时又缺乏对这些资源进行全面评估的制度，人们只是在某种程度上认为水是无价的。 然而按照此观念理解，“无价”意味着“免费”——是没有价值的资源。实际上承认水是商品并将其作为商品对待，会是实现水资源合作管理的一个良好途径。没有价值的东西不可能得到公平地分配，更不可能将其有效利用。接受并利用水是商品这一事实，无论对于该地区的下游国家还是上游国家，都能极大地改善水的利用状况。
长期以来，有一个公认的事实是：中亚国家的用水效率极低。例如，通过比较灌溉用水的分析我们可以得知：以色列每立方米水的生产率为0.52美元，而中亚国家仅为0.14美元，以色列的生产率几乎是中亚国家的4倍。 在中亚国家，水资源损耗量约占农业用水总量的37%。约有21%的水是直接进入田间地下流失的，在这一方面有提高用水效率的巨大潜力。
承认水是一种有价值的商品的观念可以大大改善这种状况。另一方面来说，也应该认识到水确实不能像其他商品一样进行简单交易。水的进出口涉及到很多非常敏感的问题，比如人的生死、粮食产量和物质的繁荣、地区国家的政治稳定等。因此在应该认识到水是一种商品的同时，也要明白它是极其特殊的。如果仅因为经济原因而中断供水，确实会引发多种冲突，甚至包括军事冲突。
可能在未来几年内中亚各国依旧没有形成一个可接受的、高效的地区水力资源利用模式。每个国家都想少花钱多办事，但实际上用更互惠互利的方法彼此做出让步才能更加有效。 水资源问题的解决将反映出该地区每个国家及其政治精英的熟练程度。同时这也是衡量各国成就（或失败）的一个指标，因为只有强国才有真正的资格进行谈判，弱国是不会被考虑在内的。
对吉尔吉斯斯坦的一些简单建议
1. 吉尔吉斯斯坦应始终牢记，最有效的原则是与强者谈判，忽视弱者。按照这个思维，加大在吉尔吉斯斯坦境内河流上修建水利工程的规模和速度是很有必要的。这一政策并不违背国际法，也不侵犯下游国家的权利。相反，水利工程系统的扩大和优化将有助于更合理地利用跨界河流的水资源，从而避免浪费。这种对水资源管理的做法也能够提高吉尔吉斯斯坦的在此领域的影响力，至少使其在中亚地区的水资源管理和分配问题上能够进行平等的谈判。
2. 根据上述与强者谈判，忽视弱者的原则，吉尔吉斯斯坦应加快各方面的能力建设，如：1) 经济方面——扩大规模和多样化；2) 军事方面——在该地区现有的各种现代风险范围的条件下有效地保卫其领土，包括水利工程和物流设施的能力；3) 物流方面——建立多样化的供应和接收货物和服务能力，尽可能减少对邻国的依赖，因为不排除邻国对这些路线实施封锁（临时或永久性关闭）的可能；4) 政治方面——建立起能和外部影响相对的可持续发展的政治制度；5)信息方面——减少对外界宣传的依赖。
3. 吉尔吉斯斯坦作为境内有跨界河流发源的国家，毫无疑问它在使用、分配和管理这些河流的水资源方面拥有比目前更广泛的权利，所以在制定和讨论国家间的协议时，应牢记这一点。这种做法与国际惯例并不矛盾，恰恰相反，这是与其完全符合的，应当积极推广这种做法。
4. 水无疑是一种商品，但它是一种相当特殊的商品，不能对本地区其他国家完全“封锁”，但同时也不能要求免费使用这种商品。必须以一种相对公平的方式来解决此问题。因此，为了达成水资源分配问题的公平协议，有必要推广承认水资源是一种商品的观念，并讨论这一特殊商品的具体情况和支付方法（如给予补偿金）。最直观的、浅显易懂的、可能也是所有国家都能接受的水费支付（补偿）方式有以下几种：
- 下游国家出资参与建设、维护和修理位于跨界河流上的水利工程，河流会从这些水利工程流向下游国家。而这种资金参与不能像现在这样只是象征性的，例如，哈萨克斯坦只支付了27.9万美元用于维护楚河和塔拉斯河上的水利管理设施，而吉尔吉斯斯坦的水资源正是从这两条河流流向哈萨克斯坦的。同时，应根据通货膨胀的变化、该地区各国对水量的利用情况及需求，定期审查水利工程的维修费用；
- 优先提供其他类型的资源，如石油产品、建筑材料、农产品等，而不是水资源；
- 在国家之间建立互惠互利的贸易制度（降低或长期不增加关税、非关税支付、及时更新各种检查相关的问题、不实施制裁等）；
- 将有关水资源的长期协定与其他相关货物、资本、人力资源等跨境自由流动的协议挂钩；
5. 落实并促进提高下游国家对跨界河流用水效率的问题。长期以来这都是一个相当重要的问题，因为从占比上看，下游国家接收和使用的水比上游国家多得多，但其中大部分水却因蒸发、渗入地下，以及因普遍较差的水工结构和水管理质量而流失。
原文题目：Новые соглашения по воде в Центральной Азии: что делать Кыргызстану
来源：https://www.water.gov.kg/index.php?option=com_k2&view=item&id=2163:novye-soglasheniya-po-vode-v-tsentralnoj-azii-chto-delat-kyrgyzstanu&Itemid=1437&lang=ru
检索日期：2023年9月22日
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